“中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)對(duì)‘2+26’城市做到全覆蓋，全面加大支持力度。同時(shí)，要加大清潔取暖資金投入，保障補(bǔ)貼資金及時(shí)足額發(fā)放?！苯站汀毒┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（下稱《方案》）答記者問時(shí)，生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人再次強(qiáng)調(diào)散煤治理的重要性，并明確表示將加大支持力度。
上述《方案》由生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等10個(gè)部委，聯(lián)合京津冀、晉魯豫6個(gè)省市共同發(fā)布?！斗桨浮访鞔_，今年10月底前，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染傳輸通道“2+26”城市完成散煤替代524萬(wàn)戶。同時(shí)，要求各地采取綜合措施，防止已完成替代地區(qū)散煤復(fù)燒。作為打贏“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的重中之重，民用散煤治理工作持續(xù)加碼。
突出多種方式替代治理更趨于理性
“以往經(jīng)驗(yàn)表明，清潔取暖是京津冀及周邊地區(qū)改善空氣質(zhì)量最關(guān)鍵的舉措，對(duì)降低PM2.5濃度的貢獻(xiàn)率達(dá)1/3以上?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，今年秋冬季要將清潔取暖這件為民造福的事辦好。
如其所言，過去兩年的治理成效有目共睹。國(guó)家能源局9月公布數(shù)據(jù)顯示，截至目前，北方地區(qū)冬季清潔取暖率達(dá)到50.7%，相比2016年提高12.5個(gè)百分點(diǎn)，替代散煤約1億噸，超出預(yù)期規(guī)劃的7400萬(wàn)噸。其中，“2+26”城市的清潔取暖率更高，部分城市地區(qū)、縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部分別達(dá)到96%、75%，農(nóng)村地區(qū)為43%。
由中國(guó)工程院院士賀克斌等權(quán)威專家組成的中國(guó)煤控研究項(xiàng)目散煤治理課題組（下稱“課題組”），日前發(fā)布《2019中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告》顯示，僅在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原兩大重點(diǎn)區(qū)域，過去2年就改造了1200萬(wàn)戶以上。隨著治理戰(zhàn)場(chǎng)擴(kuò)圍，改造數(shù)量繼續(xù)增加。
根據(jù)《方案》，截至10月底，重點(diǎn)地區(qū)的目標(biāo)任務(wù)量分別為，天津市36.3萬(wàn)戶、河北省203.2萬(wàn)戶、山西省39.7萬(wàn)戶、山東省114.3萬(wàn)戶、河南省130.7萬(wàn)戶。“各地根據(jù)氣源電源等落實(shí)情況，合理制定2019年散煤治理計(jì)劃，‘自下而上’確定散煤治理任務(wù)。其中，‘煤改電’、集中供熱、地?zé)崮艿确绞教娲壤^50%，更加突出多種方式替代，較大程度緩解天然氣保供壓力?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人解釋。
從“煤改氣”“煤改電”到“四宜”原則，散煤治理趨于理性——這也是多位業(yè)內(nèi)人士的直觀感受。“清潔取暖市場(chǎng)出現(xiàn)了許多新模式，比如可再生能源供熱及多能互補(bǔ)的發(fā)展實(shí)踐，促使因地制宜原則實(shí)現(xiàn)更好落地?！闭n題組分析師李雪玉用一組數(shù)據(jù)說明：截至2018年，全國(guó)生物質(zhì)成型燃料供熱年利用量約1600萬(wàn)噸，供熱項(xiàng)目約1200個(gè)，供熱面積約1億平方米；地?zé)崮茉鏊佥^快，預(yù)計(jì)供熱面積達(dá)到8億平方米；太陽(yáng)能供熱啟動(dòng)試點(diǎn)示范，項(xiàng)目主要分布在河北、北京，目前約有2000戶。
明確將加大投入解決“資金”之憂
在新的任務(wù)面前，各方還面臨著一個(gè)繞不開的關(guān)鍵問題——資金。
為解決治理成本，各級(jí)財(cái)政以補(bǔ)貼的形式予以支持。2017年，財(cái)政部、住建部、原環(huán)保部及國(guó)家能源局通過競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，確定了首批北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市（下稱“試點(diǎn)”），由中央財(cái)政按照行政級(jí)別劃撥專項(xiàng)資金。3年來，試點(diǎn)名單共納入3個(gè)批次、43個(gè)城市，累計(jì)補(bǔ)貼達(dá)351億元。在此基礎(chǔ)上，地方投入更大，2017-2018年就已下發(fā)補(bǔ)貼555多億元。
不過同時(shí)，由于現(xiàn)有政策規(guī)定中央財(cái)政補(bǔ)貼期限只有3年，地方補(bǔ)貼也多以3年為期，延續(xù)與否一度引發(fā)爭(zhēng)議。相比過去燒散煤，清潔取暖的使用成本明顯上漲，補(bǔ)貼甚至被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是影響散煤治理成敗的核心因素。
對(duì)此，生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人明確答復(fù)將“加大政策支持力度”。具體包括，要求中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)對(duì)“2+26”城市做到全覆蓋，全面加大支持力度。加大價(jià)格政策支持力度，京津冀及周邊地區(qū)居民“煤改氣”采暖期天然氣門站價(jià)格不上浮。各地進(jìn)一步制定和完善農(nóng)村居民天然氣取暖運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策，確保農(nóng)村居民用得起、用得好。同時(shí)，加大清潔取暖資金投入，保障補(bǔ)貼資金及時(shí)足額發(fā)放。
這一做法，得到煤炭規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略規(guī)劃院副總工程師任世華的贊同。他坦言，在散煤治理的所有成本中，用戶最看重補(bǔ)貼之后的花費(fèi)，即自己要掏多少錢?！皬默F(xiàn)行采暖支出占當(dāng)?shù)乜芍涫杖氲谋壤齺砜矗r(nóng)村約在2.55%-8.92%，天氣越冷、經(jīng)濟(jì)越弱的地區(qū)，比例越高。若以平均值4%計(jì)算，即便到2020年，只有北京、天津、內(nèi)蒙古等少數(shù)地區(qū)的農(nóng)村用戶，足以承擔(dān)清潔取暖帶來的成本增長(zhǎng)。”
環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部研究員陳瀟君也稱，目前就改造情況較好的對(duì)象來看，基本都是自身經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好的地區(qū)。特別像汾渭平原等地，煤炭更容易獲取、價(jià)格也比較低，沒有強(qiáng)力的政策推進(jìn)、資金保障，治理工作將難上加難?！皹I(yè)內(nèi)已基本達(dá)成共識(shí)，現(xiàn)階段不適宜取消補(bǔ)貼?！?
嚴(yán)防復(fù)燒與治理本身一樣重要
除了治理任務(wù)，生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人還重點(diǎn)提及“嚴(yán)防散煤復(fù)燒”，要求對(duì)已完成清潔取暖改造的地區(qū)，要建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，確保不出現(xiàn)散煤復(fù)燒問題。地方政府依法將其劃定為高污染燃料禁燃區(qū)，并制定實(shí)施配套政策措施，從供應(yīng)側(cè)管住煤炭流入。
對(duì)此，多位業(yè)內(nèi)人士向記者表示，散煤復(fù)燒在部分地區(qū)已成為新的痛點(diǎn)，與治理工作本身一樣重要。“清潔取暖一年看投資，改造有沒有錢；二年看設(shè)備，運(yùn)行可不可靠；三年以后看成本，即經(jīng)濟(jì)承受能力。一般來說，三年過去才能真正看出來有無返煤風(fēng)險(xiǎn)，也就是治理效果究竟如何。”中國(guó)建筑科學(xué)院建筑環(huán)境與節(jié)能研究院院長(zhǎng)徐偉如是說。
而在部分先行改造區(qū)域，返煤風(fēng)險(xiǎn)已有顯現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院大氣環(huán)境規(guī)劃部主任雷宇透露，生態(tài)環(huán)境部于今年初派出工作組，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域633個(gè)已完成改造的村莊進(jìn)行抽樣調(diào)查。結(jié)果顯示，10%左右的用戶出于種種因素而返煤，個(gè)別城市復(fù)燒比例竟高達(dá)30%以上。另?yè)?jù)生態(tài)環(huán)境部6月公開的一份約談通報(bào)，河北保定、廊坊等6個(gè)地市，均未完成2018-2019年秋冬季空氣質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)，其中一個(gè)主因就是散煤出現(xiàn)不同程度的反彈。
“復(fù)燒受到多方面因素影響，如局部地區(qū)、特定時(shí)段的清潔能源斷供；受工期進(jìn)度影響，改造項(xiàng)目在進(jìn)入采暖季后尚未達(dá)到使用條件；取暖實(shí)際支出與經(jīng)濟(jì)承受力之間不平衡，以及居民傳統(tǒng)觀念和取暖習(xí)慣等?！闭n題組分析認(rèn)為，治理涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，需要多方協(xié)調(diào)推進(jìn)，尤其是多環(huán)節(jié)在時(shí)間和區(qū)域規(guī)劃上的協(xié)同性。同理，防止反彈也需不同主管部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)監(jiān)管工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性。
在環(huán)境規(guī)劃院原副總工程師楊金田看來，盡管局部存在波動(dòng)，但散煤用量整體處于持續(xù)下降的狀態(tài)?！拔覀兛傁Ｍ谳^短時(shí)間內(nèi)解決所有問題，但散煤治理是一個(gè)長(zhǎng)期過程，涉及基礎(chǔ)設(shè)施改造、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、多部門協(xié)作管理等方方面面。任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)松動(dòng)，結(jié)果均有可能返煤。嚴(yán)防復(fù)燒現(xiàn)象，資源、資金、技術(shù)、管理配套等缺一不可。”
